La nueva Norma Básica de Autoprotección

• Orden de 29 de octubre de 1979 sobre protección anti-incendios de los establecimientos sanitarios.

• Proyecto de Ordenanza Tipo de Prevención de Incendios, Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL) 1980, Madrid.

• Normas Básicas de la Edificación. Condiciones de Protección Contra Incendios de los años 1981 y 1982 (Art. 7.3 Plan de Emergencia y Equipo de Seguridad Contra Incendios).

• Borrador del Reglamento de Seguridad Contra Incendios en los Establecimientos Industriales (RSCIEI), en los años 1982-83.

• Orden de 29 de noviembre de 1984 Manual de Autoprotección.

• Ley 2/1985 de Protección Civil (artículo 6, 1).

• Normativa diversa sobre accidentes mayores y accidentes graves.

• Directrices Básicas de los planes especiales de la industria química.

•RD 2267/2004 Reglamento de Seguridad Contra Incendios en los Establecimientos Industriales (RSCIEI 2004).

• Diversas normativas de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales.

Contenido de la Norma Básica de Autoprotección (NBA)

De entre el contenido de la Norma Básica de Autoprotección, es interesante destacar lo relativo a las obligaciones de los titulares, los criterios para la redacción del Plan de Autoprotección y para su implantación efectiva y la importancia del mantenimiento de la eficacia del mismo.

Por lo que se refiere a las “Obligaciones de los titulares de las actividades” indicadas en el Anexo I, según el apartado 1.4 de las Disposiciones generales, son las siguientes:

a) Elaborar el Plan de Autoprotección de acuerdo con el contenido mínimo definido en Anexo II y los criterios del apartado 3.3.

b) Presentar el Plan de Autoprotección al órgano de la Administración Pública competente para otorgar la licencia o permiso para la explotación o inicio de la actividad.

c) Desarrollar las actuaciones para la implantación y el mantenimiento de la eficacia del plan.

d) Remitir al registro correspondiente los datos previstos en el Anexo IV.

e) Informar y formar al personal en los contenidos del Plan de Autoprotección.

f) Facilitar la información necesaria para la integración del Plan de Autopro-
tección en otros de ámbito superior y en los de Protección Civil.

g) Informar al órgano que otorga la licencia de cualquier modificación o cambio que afecte a la auto-protección.

h) Colaborar con las autoridades competentes en el marco de las normas de Protección Civil que le sean de aplicación.

i) Informar con la antelación suficiente a los órganos competentes de Protección Civil de la realización de los simulacros

En cuanto a los “Criterios para la elaboración del Plan de Autoprotección”, en el apartado 3.3 se establece lo siguiente:

1. Redactado y firmado por técnico titulado competente capacitado y suscrito por el titular de la actividad.

2. Designación de una persona responsable única para la gestión de las actuaciones para la prevención y control de riesgos.

3. Aspectos mínimos a contemplar en los procedimientos preventivos y de control de riesgos: precauciones y código de buenas prácticas de prevención, permisos especiales de trabajo para operaciones con riesgo, sistema de comunicación de anomalías, programa de operaciones preventivas de las instalaciones de producción y de los medios de protección y de seguridad.

4. Establecimiento de una estructura organizativa y jerarquizada, con indicación de las funciones y responsabilidades de sus miembros en caso de emergencia.

5. Designación de una persona responsable única con autoridad y capacidad de gestión como director del Plan de Actuación en Emergencias.

6. Funciones del director del Plan de Actuación en Emergencias.

7. Posibles accidentes y emergencias y los procedimientos de actuación en cada caso.

8. Los procedimientos de actuación deberán garantizar: la detección y alerta, la alarma, la intervención coordinada, el refugio, evacuación y socorro, la información a todas las personas expuestas y la solicitud y recepción de la ayuda externa.

La eficacia del mejor Plan de Autoprotección depende de su implantación efectiva, que comprenderá, al menos, según el apartado 3.5, de la formación y capacitación del personal, el establecimiento de mecanismos de información al público y la provisión de los medios y recursos precisa para la aplicabilidad del plan.

De dicha implantación se emitirá una certificación en la forma y contenido que establezcan los órganos competentes de las Administraciones Públicas.

En el apartado 3.6 se relacionan los Criterios para el mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoprotección:

1. Las actividades de mantenimiento del Plan forman parte de un proceso de preparación continuo, sucesivo e iterativo para alcanzar y mantener su operatividad y eficacia.

2. Programa de actividades formativas, teóricas y prácticas, con registros.

3. Programa de mantenimiento de los medios y recursos materiales y económicos.
4. Evaluación de los Planes de Autoprotección mediante simulacros, como mínimo, anuales.
5. Objetivos de los simulacros: verificación y comprobación de la eficacia de la organización, la capacitación del personal adscrito a la organización de respuesta, el entrenamiento de todo el personal, la suficiencia e idoneidad de los medidos y la adecuación de los procedimientos de actuación.

6. Niveles de activación de las acciones del plan en los simulacros: Total o Parcial.

7. Se conservará información de las actividades de mantenimiento de la eficacia del plan, e informes de evaluación del responsable del plan.

Comparación con la orden de 29 de noviembre de 1984, Manual de Autoprotección, derogada.

Si hacemos una comparación entre la NBA y la Orden de 29 de noviembre de 1985 Manual de Autoprotección, tras una lectura rápida de la NBA podemos destacar las diferencias indicadas en la Tabla 1.

Novedades o aspectos destacables.

La novedad más destacable es la aprobación de la Norma Básica de Auto-
protección (NBA) propiamente dicha, ya que podemos disponer, después de tantos años de anunciarlo, de un catálogo que abarca un amplio espectro de actividades, industriales y no industriales, que deberán disponer de un Plan de Autoprotección con el fin de prevenir los riesgos, adoptar medidas para su control y definir los procedimientos para hacer frente a cualquier situación de emergencia que, a pesar de las medidas preventivas adoptadas, pueda llegar a producirse.

En particular es un aspecto muy positivo la exigencia “con carácter previo” del análisis y evaluación de los riesgos y la adopción de medidas preventivas y de control de los riesgos a las actuaciones de emergencia, según se indica en el preámbulo, y su presentación con el resto de documentos necesarios para la obtención de permisos y licencias de apertura, en el artículo 4, 1 c) y 2.

Otros aspectos positivos que podemos relacionar son:

• La integración en un solo documento del Plan de Autoprotección previsto en la NBA con otros exigidos por otra normativa de obligado cumplimiento, cuando permita evitar duplicaciones innecesarias de la información.

• La redacción de un Plan de Autoprotección complementario y previo al inicio de la actividad, por parte del organizador de la actividad temporal, para las actividades temporales realizadas en centros, establecimientos, instalaciones o dependencias que dispongan de autorización para una actividad distinta de la que se pretende realizar e incluida en el Anexo I.

• La obligación de integrar los Planes de Autoprotección de los centros en los que se realicen varias actividades diferentes, en un Plan de Autoprotección integral único.

• La obligación de elaborar e implantar un Plan de Autoprotección por los titulares de actividades en régimen de arrendamiento, concesión o contrata ubicados en centros que deban disponer de Plan de Autoprotección y su integración.

• La creación de un Registro de los Planes de Autoprotección, de los datos relevantes para la Protección Civil.

• Las actividades de vigilancia e inspección previstas para garantizar el cumplimiento de la NBA por parte de los órganos competentes en materia de Protección Civil.

• La posibilidad de ampliar la obligación de elaboración de un Plan de Auto-
protección a los titulares de actividades que, aun no siendo peligrosas por sí mismas, se encuentren en el entorno de influencia de posibles emergencias derivadas de actividades vecinas.

• La obligatoriedad expresa del mantenimiento de la eficacia del Plan de Autoprotección, de acuerdo con el contenido definido en el Anexo II y los criterios establecidos en la NBA.

• La obligación de informar con antelación suficiente de la realización de los simulacros previstos en el plan a los órganos competentes en materia de Protección Civil.

• La indicación expresa de las obligaciones del personal de las actividades de participar en el Plan de Autoprotección.

• La indicación expresa de la obligación de designar a una persona como responsable única para la gestión de las actuaciones encaminadas a la prevención y el control de riesgos, además de una persona responsable única, con autoridad y capacidad de gestión, como director del Plan de Actuación en Emergencias, que será el responsable de activar el plan. Una misma persona podrá asumir ambas funciones.

• La previsión del establecimiento de protocolos de comunicación inmediata de los incidentes con repercusiones sobre la autoprotección, para la movilización de los servicios de emergencia.

• La exigencia de una certificación de la implantación del Plan de Autoprotección.

• La evaluación anual del Plan de Autoprotección mediante la realización de un simulacro.

• La obligación de conservar un registro de las actividades de mantenimiento de la eficacia del plan y de los informes de evaluación realizados.

• La revisión periódica para la actualización del plan con una periodicidad no superior a 3 años.



Dificultades previsibles en su aplicación

Dada la experiencia existente en el desarrollo de los Planes de Emergencia Interior1 exigidos por la normativa vigente para las actividades en las que pueden producirse accidentes graves derivados de procesos en los que se almacenan o procesan sustancias químicas peligrosas, las dificultades previsibles para la aplicación de esta NBA se derivarán en un corto plazo de la disponibilidad de unas directrices más concretas para su aplicación práctica por parte de las Administraciones Públicas competentes, tal como está previsto en el artículo 6 del Real Decreto como funciones de la Comisión Nacional de Protección Civil en materia de autoprotección, en cuyo apartado c) se indica que deberá “Proponer criterios técnicos para la correcta interpretación y aplicación de la Norma Básica de Autoprotección”, así como en el establecimiento de los plazos de presentación de los Planes de Autoprotección en actividades existentes (Disposición transitoria única).

Lo mismo sucederá con la inscripción en el Registro de Planes de Autoprotección previsto en el artículo 5, que deberá crearse por las Comunidades Autónomas competentes o en el que se cree para las actividades con reglamentación sectorial específica.

Desde el punto de vista práctico, y mientras no se dispongan de dichas directrices de aplicación, los titulares de los centros donde se desarrollan actividades del Anexo I, en el caso de tener que presentarlo, deberán consultar al órgano competente en Protección Civil de su Comunidad Autónoma los requisitos particulares que deben cumplir.

Posiblemente, el aspecto que generará más consultas y discrepancias será el apartado b) del artículo 4 del RD y el apartado 3.3.1 de la NBA, por el que se exige que “El Plan de Autoprotección deberá ser elaborado por un técnico competente capacitado para dictaminar sobre aquellos aspectos relacionados con la autoprotección frente a los riesgos a los que esté sujeta la actividad”. En un primer análisis de la normativa aplicable a los técnicos de seguridad que actualmente integran los Servicios de Prevención Propios de las empresas y de las Sociedades de Prevención, la realización de Planes de Emergencia y de autoprotección es uno de los contenidos mínimos del programa de formación para el desempeño de las funciones asignadas a los de los técnicos de nivel superior (Anexo VI del Reglamento de los Servicios de Prevención aprobado por RD 39/1997).

Repercusión en el ámbito de la LPRL: ¿Cómo afrontar el cumplimiento del artículo 20 medidas de emergencia?

El artículo 20 de la Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) exige a los empresarios la planificación de las acciones a desarrollar en el caso de una situación de emergencia, cuya organización deberá ser ajustada a los riesgos derivados de la actividad, el tamaño y las características específicas de cada empresa.

La adecuada preparación de la estructura organizativa, y la disponibilidad de los medios humanos y materiales necesarios para luchar contra las emergencias, requieren identificar y analizar las situaciones de emergencia que pueden presentarse y cuáles pueden ser sus consecuencias.

La estructura organizativa del Plan de “Emergencia”, debe garantizar la alerta, la alarma, una acción inmediata según el tipo de emergencia (extinción, primeros auxilios, evacuación del establecimiento,...).
Para el cumplimiento de esta exigencia se estaban aplicando con carácter generalizado los criterios y pautas establecidas en la Orden de 29 de noviembre de 1984 (Manual de Autoprotección).

Los “Planes de Emergencia” que se han ido redactando hasta ahora, no se han limitado al riesgo de incendio, aun cuando sea éste el riesgo más generalizado, sino que han contemplado también la atención médico-sanitaria en caso de enfermedad súbita o accidentes de trabajo, la evacuación de las instalaciones (por ejemplo en caso de riesgo grave e inminente) y, dependiendo de las particularidades de la actividad desarrollada, los procedimientos de actuación en caso de amenaza de bomba, fugas de gases inflamables o tóxicos, derrames de productos químicos, e incluso las pautas a seguir en caso de inundación, vientos fuertes y otros riesgos naturales.

En la práctica, la interacción entre los criterios establecidos en el Manual de Autoprotección y lo exigido en el artículo 20 de la LPRL ha tenido un efecto sinérgico de tal manera que, paulatina pero continuadamente, se han contemplado muchos de los riesgos que deben incluirse a partir de ahora en los denominados, desde el 25 de marzo de 2007, Planes de Autoprotección.

No debemos olvidar que la elaboración del Plan de Emergencia exigido por el artículo 20 de la LPRL se fundamenta en los riesgos identificados en la evaluación de riesgos exigida en su artículo 16 “Evaluación de los riesgos”, de la que se deduce el contenido de dicho plan, y que se diseña -o debe diseñarse- paralelamente con el establecimiento de las medidas de prevención y de control de los riesgos, abarcando en muchas ocasiones, los objetivos previstos para el Plan de Autoprotección en el párrafo 3, del apartado 3.3. Criterios para la elaboración del Plan de Autoprotección, de la NBA.

Con estas anotaciones, podemos decir que el camino hacia la transformación de los Planes de Emergencia al contenido de los nuevos Planes de Autoprotección será relativamente sencillo en la mayoría de los casos.

Por el contrario, el aspecto más negativo, aparentemente, de la entrada en vigor de esta NBA y la derogación de la Orden de 29 de noviembre de 1984 por la que se aprobó el Manual de Autoprotección es que se puede perder una referencia sencilla y ampliamente aceptada para la redacción de los Planes de Autoprotección más comunes, para las empresas más numerosas, cuya “organización de emergencias” puede estar basada en los procedimientos de actuación previstos para hacer frente a la emergencia más generalizada y más destructiva, los incendios, con la referencia necesaria a la actuación en el caso de accidente con lesiones y otras derivadas de sus procesos productivos.

Por ello, se echa de menos que la NBA -aunque su campo de actuación supere ciertamente los límites y las necesidades de las empresas más convencionales y habituales- no haya establecido algún nexo de unión entre los “grandes” Planes de Autoprotección ya existentes en los ámbitos obligados por normativas específicas para actividades en las que se pueden originar accidentes graves, los de las afectadas por el Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, y los nuevos planes de las actividades que resulten obligadas al estar incluidas en el Anexo I, con los planes que deben disponer las empresas más comunes, ya que muchos de los Planes de Emergencia actualmente implantados, son los Planes de Autoprotección que dichas actividades necesitan. Por expresarlo de una manera más genérica, el ámbito de la NBA supera el de los actuales Planes de Emergencia, pero también los incluye, ya que en el fondo también son objetivo de la Protección Civil.

De manera que sería deseable que existiera, con carácter general y ámbito nacional, una normativa complementaria de la Norma Básica de Autoprotección o un nuevo Anexo específico de la misma, que llenara el vacío que puede producirse en la elaboración de los Planes de ¿Emergencia? ¿Autoprotección?, de los centros, establecimientos y dependencias con actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia y que quedan excluidos del ámbito de la ya en vigor Norma Básica de Autoprotección.

Ventajas de una normativa general de ámbito nacional sobre esta materia

También sería deseable que se lograra establecer en todo el ámbito nacional un vocabulario común en los términos más usados habitualmente.

Por nuestra parte sugerimos y proponemos el mantenimiento de la nomenclatura de los Equipos de Intervención usada hasta el momento, equivalente a la de otros países de nuestro entorno económico y político, y cuyas abreviaturas están relacionadas con la función a desarrollar por cada uno de ellos.

En todo caso, debería hacerse un esfuerzo por unificar denominaciones, de manera que, por ejemplo, todos los Planes “de Emergencia” actualmente existentes en actividades fuera del ámbito de la NBA pasaran a denominarse “Planes de Autoprotección”, considerando que en su redacción se ha contemplado la emergencia potencial más frecuente, -un incendio-, junto con el procedimiento de respuesta ante un accidente de trabajo y/o enfermedad súbita, así como los identificados en la evaluación de riesgos exigida por la LPRL, y que son los que previsiblemente se producirán en dicha empresa, por lo que realmente cubren las necesidades de autoprotección de la misma.

Conclusiones

Tras el análisis efectuado podemos apuntar, al menos, las siguientes conclusiones:

• La nueva Norma Básica de Autoprotección contribuirá, sin ninguna duda, a aumentar el nivel de seguridad de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que pueden dar origen a situaciones de emergencia que, por su gravedad o dimensiones puedan afectar a otras actividades y centros de todo tipo que se encuentren en su radio de acción.

• Tras más de 20 años de referencia a la Orden de 29 de noviembre de 1984, aprobada en febrero de 1985, será necesario cambiar las rutinas creadas, para la correcta aplicación de los criterios más exigentes establecidos por la NBA ahora aprobada y en vigor desde el 25 de marzo de 2007.

• Se necesitará disponer cuanto antes de los criterios para su aplicación, la creación de los registros específicos y los protocolos de notificación de emergencias, así como los de integración de los Planes de Autoprotección en los de ámbito superior de los de Protección Civil, y otros que sean necesarios para la implantación efectiva de los nuevos Planes de Autoprotección, consecuencia de esta NBA. Sería muy conveniente que la Comisión Nacional de Protección Civil, según las funciones que le atribuye la Ley 2/1985 y el artículo 6 de la NBA, redactara y publicara en un breve plazo, una Guía de Aplicación de la NBA.

• Es previsible que no se planteen grandes dificultades en la adaptación de los Planes de Emergencia existentes, basados generalmente en los criterios de la Orden de 29 de noviembre de 1984, a los nuevos criterios establecidos en el Anexo II de la NBA.

• Sería conveniente definir, con carácter general, unos plazos para su elaboración, teniendo en cuenta las dimensiones de los centros y establecimientos y la antigüedad de las instalaciones, que pueden dificultar tanto la definición de las medidas de prevención y control de riesgos, como su implantación efectiva.

• Deben definirse las características de formación académica, especialización y experiencia necesarias del “técnico competente capacitado” para la elaboración de los Planes de Autoprotección exigido en el artículo 4, b) del RD 393/2007 y el apartado 3.3.1 de la Norma Básica de Autoprotección, para evitar las diferentes interpretaciones del mismo que puedan hacerse en distintos ámbitos competenciales o territoriales.

3• Debería tratar de cubrirse el vacío que puede producirse en cuanto a los criterios a aplicar en la elaboración, implantación, mantenimiento y evaluación periódica de otros planes de actuación contra emergencias que quedan fuera del ámbito de la NBA, como consecuencia de la derogación de la Orden de 29 de noviembre de 1984, mediante alguna norma complementaria de carácter general y ámbito nacional, que pueda servir de base para el resto de Planes de Autoprotección.

• Sería deseable tratar de establecer un vocabulario específico, ampliando quizá el recogido en el Anexo III de la NBA, que contribuyera a deshacer las confusiones entre Manual de Autoprotección, Plan de Emergencia, Plan de Autoprotección, y otras denominaciones similares, que se han producido durante la vigencia de la Orden de 29 de noviembre de 1984, de manera que, por ejemplo, se establezca la denominación de Plan de Autoprotección como denominación común a todos los planes contra las posibles emergencias derivadas del ejercicio de cualquier actividad, variando únicamente la amplitud de su dimensión de acuerdo tanto con los riesgos específicos derivados de las actividades y el entorno, como del tamaño de los centros, establecimientos y dependencias en donde se desarrollan.